加強投資項目可行性研究 著(zhù)力推動(dòng)投資高質(zhì)量發(fā)展——《投資項目可行性研究報告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明》解讀之一

轉自：國家發(fā)改委網(wǎng)站

近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明（發(fā)改投資規〔2023〕304號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)可研大綱），包括《政府投資項目可行性研究報告編寫(xiě)通用大綱（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通用大綱》）、《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫(xiě)參考大綱（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《參考大綱》）和《關(guān)于投資項目可行性研究報告編寫(xiě)大綱的說(shuō)明（2023年版）》。在組織起草可研大綱過(guò)程中，我們堅持貫徹黨的二十大精神，立足我國國情，強化系統觀(guān)念，努力推動(dòng)建立適應高質(zhì)量發(fā)展要求，符合中國投資實(shí)踐活動(dòng)的投資項目可行性研究制度規范?？裳写缶V的頒布實(shí)施，將為擴大有效投資，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

　　一、深刻認識加強投資項目可行性研究的重要性和迫切性

　　黨中央、國務(wù)院高度重視投資項目前期工作。習近平總書(shū)記在2022年中央經(jīng)濟工作會(huì )議的重要講話(huà)中指出，要加強項目?jì)浜颓捌诠ぷ?，強化要素保障。黨的二十大報告強調，要增強投資對優(yōu)化供給結構的關(guān)鍵作用。黨的十八大以來(lái)，投融資體制改革持續深化，投資法規制度體系逐步健全，投資政策工具不斷豐富，投資形勢和結構發(fā)生深刻變化，可研大綱作為開(kāi)展項目可行性研究工作的基礎指南，順應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展新形勢新要求，鞏固和深化投融資體制改革成果，著(zhù)力加強對項目前期工作的政策指導，將為各有關(guān)方面高質(zhì)量開(kāi)展項目可行性研究工作，切實(shí)提升項目前期工作質(zhì)量提供重要基礎性技術(shù)支撐和制度遵循。

　　加強投資項目可行性研究是實(shí)現投資高質(zhì)量發(fā)展的基礎支撐。黨的二十大報告指出，要加快構建新發(fā)展格局，著(zhù)力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的投資，高質(zhì)量的投資需要高質(zhì)量的投資決策，高質(zhì)量的投資決策需要高質(zhì)量的可行性研究。要實(shí)現投資高質(zhì)量發(fā)展，就必須強化投資項目可行性研究的基礎作用，深入把握項目可行性研究的重點(diǎn)，著(zhù)重提高投資綜合效益，注重防控項目決策、建設、運營(yíng)風(fēng)險，推動(dòng)投資項目轉化為有效投資，助力經(jīng)濟社會(huì )健康可持續發(fā)展。

　　加強投資項目可行性研究是鞏固和深化投融資體制改革的客觀(guān)需要。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了政府投資和企業(yè)投資分類(lèi)管理的改革框架。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，部署深化投資領(lǐng)域“放管服”改革，推進(jìn)投資審批由串聯(lián)改為并聯(lián)。2016年、2019年《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》《政府投資條例》先后頒布，標志著(zhù)投資管理全部納入法治化軌道。貫徹落實(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神，可研大綱根據政府投資項目和企業(yè)投資項目分類(lèi)管理要求，明確兩類(lèi)項目可行性研究的不同側重，努力將投融資體制改革成果轉化制度規范，并通過(guò)制度促進(jìn)改革不斷向縱深推進(jìn)。

　　加強投資項目可行性研究是提升投資決策科學(xué)化法治化水平的內在要求。20世紀80年代初，學(xué)習借鑒世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織推進(jìn)項目建設的有益經(jīng)驗，我國探索引入可行性研究制度。2002年原國家計委印發(fā)《投資項目可行性研究指南（試用版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），在指導項目可行性研究工作、引領(lǐng)我國投資項目科學(xué)決策等方面發(fā)揮了重要作用。隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展形勢的深刻變化，《指南》有關(guān)內容需要根據我國投資管理的實(shí)踐進(jìn)行相應修改?？裳写缶V在《指南》基礎上，著(zhù)力補充完善綠色發(fā)展、共同富裕、數字經(jīng)濟等高質(zhì)量發(fā)展的內容，著(zhù)力加強可行性研究工作重點(diǎn)內容的統籌協(xié)調，有助于深化項目可行性研究的廣度和深度，將為各類(lèi)投資主體推進(jìn)項目科學(xué)決策提供重要指引，為各級人民政府依法加強和改進(jìn)投資管理提供基礎依據。

　　二、準確把握可研大綱的原則要求，著(zhù)力深化可行性研究工作

　　此次頒布的可研大綱，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，在2002年《指南》基礎上，堅持以著(zhù)力推動(dòng)投資高質(zhì)量發(fā)展為主線(xiàn)，按照政府投資項目和企業(yè)投資項目分類(lèi)管理的總體思路，圍繞項目建設必要性、方案可行性及風(fēng)險可控性等三大目標，更加注重發(fā)揮重大戰略、重大規劃和產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)作用，更加注重從項目全生命周期出發(fā)統籌擬定項目投融資和建設實(shí)施方案，更加注重經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境等新評價(jià)理念的應用，更加注重可行性研究重點(diǎn)內容的邏輯銜接，將擴大內需、碳達峰碳中和、自主創(chuàng )新，以及投資建設數字化等新要求有機融入可行性研究制度規范。在具體適用過(guò)程中，要重點(diǎn)把握好三方面的原則要求。

　　（一）可行性研究要貫徹投資項目全生命周期管理的理念

　　從投資項目全生命周期來(lái)看，投資項目包括項目決策、建設、運營(yíng)三個(gè)主要階段。在三個(gè)主要階段中，具體包括項目發(fā)起、可行性研究、項目決策、建設準備、建設實(shí)施、運營(yíng)管理，以及涉及項目全生命周期的投融資與財務(wù)管理、風(fēng)險管控等一系列具體環(huán)節。這些環(huán)節既有先后順序，也互相交叉、影響和制約。為了保證投資決策達到預期效果，提升投資決策的科學(xué)性和精準性，可行性研究應從項目全生命周期管理的角度出發(fā)，全面系統分析各環(huán)節涉及的因素，客觀(guān)進(jìn)行經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境等影響論證評價(jià)，準確識別和管控各類(lèi)風(fēng)險，在此基礎上擇優(yōu)提出項目建設實(shí)施方案?？裳写缶V重點(diǎn)突出“四個(gè)強化”。

　　強化規劃政策符合性分析。可行性研究應體現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略和規劃要求，從擴大內需、共同富裕、鄉村振興、科技創(chuàng )新、節能減排、碳達峰碳中和、國家安全、基本公共服務(wù)保障等重大政策目標層面進(jìn)行分析，研究提出項目建設的必要性，評價(jià)項目與戰略規劃目標、政策要求的一致性。

　　強化投資建設全過(guò)程數字化應用方案分析。投資建設數字化轉型有利于帶動(dòng)項目建設和建筑材料產(chǎn)業(yè)的數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化轉型，實(shí)現投資項目造價(jià)、進(jìn)度、質(zhì)量、安全的精準有效控制，促進(jìn)項目全生命周期降本增效。因此，可行性研究在確定項目建設方案時(shí)，應重視數字化應用，在對項目組織實(shí)施、工期安排、招標方案等進(jìn)行分析，明確建設管理方案基礎上，結合項目實(shí)際研究提出推進(jìn)項目設計、施工、運維數字化應用和交付的方案。

　　強化項目運營(yíng)方案的比較分析。可行性研究要改變以往“重建設、輕運營(yíng)”的做法，更加重視項目運營(yíng)方案分析研究。在可行性研究提出項目運營(yíng)方案時(shí)，要注意運營(yíng)模式的選擇和創(chuàng )新，制定項目全生命周期關(guān)鍵績(jì)效指標和績(jì)效管理機制，著(zhù)力加強基于項目全生命周期的運營(yíng)方案優(yōu)化和系統性論證。

　　強化項目融資方案和財務(wù)可持續性保障分析。可行性研究要在統籌明確項目產(chǎn)出方案、建設方案和運營(yíng)方案的基礎上，精準研究擬定項目投資需求和融資方案。對于使用債務(wù)融資的項目，要評價(jià)項目債務(wù)清償能力，以及是否增加當地政府財政支出負擔、引發(fā)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險等。對于企業(yè)投資項目，要突出財務(wù)可持續性論證，分析投資項目對企業(yè)整體財務(wù)狀況的影響，判斷項目是否有足夠的凈現金流量，確保維持正常運營(yíng)及保障資金鏈安全。

　　（二）可行性研究要體現政府投資項目和企業(yè)投資項目分類(lèi)管理的要求

　　可行性研究作為投資項目決策的重要依據，是國際通行的項目決策管理工具。無(wú)論是政府投資項目還是企業(yè)投資項目，在進(jìn)行決策時(shí)都應高度重視可行性研究工作。但基于兩類(lèi)項目在投資目的、投資方向、資金來(lái)源、決策程序和管理的差異性，應區分兩類(lèi)項目在可行性研究?jì)热莸牟煌瑐戎?，增強研究論證的精準性和科學(xué)性，為科學(xué)化投資決策提供基礎支撐。

　　政府投資項目可行性研究應突出經(jīng)濟社會(huì )綜合效益。《通用大綱》要求政府投資項目的可行性研究重點(diǎn)聚焦經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，在滿(mǎn)足基本需求時(shí)更加關(guān)注社會(huì )效果評價(jià)。在編寫(xiě)過(guò)程中，政府投資項目可行性研究應根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要和財政可負擔性，合理確定建設標準、建設內容、投資規模等，切實(shí)防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險?！锻ㄓ么缶V》屬于強制適用范疇，政府投資項目可行性研究報告原則上應按照《通用大綱》進(jìn)行編寫(xiě)，并作為各級政府及有關(guān)部門(mén)審批政府投資項目的基本依據。

　　企業(yè)投資項目可行性研究應突出經(jīng)濟性和可持續性。根據《參考大綱》，企業(yè)投資項目可研大綱在落實(shí)企業(yè)投資自主權基礎上，重在引導企業(yè)重視項目可行性研究，關(guān)注戰略、規劃和政策的引導，以滿(mǎn)足市場(chǎng)需求為導向，加強企業(yè)發(fā)展戰略需求分析，引導企業(yè)提高項目決策的科學(xué)性和財務(wù)的可持續性，促進(jìn)依法合規生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，防范各類(lèi)風(fēng)險，實(shí)現健康可持續發(fā)展?！秴⒖即缶V》不具有強制性，屬于參考適用。

　　（三）可行性研究要聚焦“三大目標、七個(gè)維度”的核心內容

　　可行性研究的主要內容是對項目產(chǎn)出、資源保障、建設規模、工藝路線(xiàn)、設備選型、資金籌措等方案進(jìn)行策劃，從需求、建設、運營(yíng)、財務(wù)、影響及風(fēng)險管控等角度進(jìn)行綜合研究分析，提出項目是否值得投資以及如何進(jìn)行建設與運營(yíng)的結論與建議。無(wú)論是《通用大綱》，還是《參考大綱》都強調，可行性研究要圍繞投資項目建設必要性、方案可行性及風(fēng)險可控性三大目標開(kāi)展系統、專(zhuān)業(yè)、深入論證，重點(diǎn)要把握“七個(gè)維度”的研究論證內容。

　　項目建設必要性應重點(diǎn)論證需求可靠性。項目建設必要性應主要從宏觀(guān)、中觀(guān)和微觀(guān)層面展開(kāi)分析，研究項目建設的依據和理由。對于主要滿(mǎn)足社會(huì )公共需求的投資項目，應進(jìn)行社會(huì )需求研究。要通過(guò)對項目的產(chǎn)出品、投入品或服務(wù)的社會(huì )容量、供應結構和數量等進(jìn)行分析，為確定項目的目標受益群體、建設規模和服務(wù)方案提供依據。

　　項目方案可行性應重點(diǎn)論證要素保障性、工程可行性、運營(yíng)有效性、財務(wù)合理性和影響可持續性。其中，要素保障性分析應包括項目選址、土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求及保障能力等。工程可行性分析應包括技術(shù)方案、設備方案、工程方案，并明確建設管理方案等。運營(yíng)有效性分析應包括運營(yíng)模式選擇、運營(yíng)組織、安全保障、績(jì)效管理等。財務(wù)合理性分析應研究項目投資需求和融資方案，計算有關(guān)財務(wù)評價(jià)指標，評價(jià)項目財務(wù)盈利能力、償債能力和財務(wù)持續能力。影響可持續性應重視經(jīng)濟社會(huì )、資源能源、生態(tài)環(huán)境等外部影響效果的評價(jià)，并注意與節能評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)等專(zhuān)項評價(jià)的結果相銜接。

　　項目風(fēng)險可控性應重點(diǎn)論證風(fēng)險管控方案。可行性研究應重視識別項目存在的各種潛在風(fēng)險因素，并分析評價(jià)風(fēng)險發(fā)生的可能性及其危害程度，提出風(fēng)險管控方案和風(fēng)險應急預案。重大項目還應當對社會(huì )穩定風(fēng)險進(jìn)行調查分析，對可能引發(fā)“鄰避”問(wèn)題的，應提出綜合管控方案。

　　三、抓好可研大綱貫徹實(shí)施，切實(shí)提升投資項目前期工作質(zhì)量

　　可研大綱的頒布實(shí)施，將引領(lǐng)工程咨詢(xún)和投資管理理念、模式的轉變和創(chuàng )新。要以可研大綱頒布為契機，推動(dòng)各有關(guān)方面更加重視項目可行性研究，將有關(guān)要求落實(shí)落細到投資各行業(yè)各領(lǐng)域各主體，確保理解到位、貫徹到位，以高質(zhì)量的可行性研究提升投資決策的科學(xué)化水平，助力擴大有效投資。

　　（一）推進(jìn)準確全面適用。一是把握好承繼適用的關(guān)系?？裳写缶V與2002年的《指南》是承繼關(guān)系，對于可研大綱沒(méi)有涵蓋的可行性研究方法等內容，仍然適用《指南》有關(guān)規定。二是把握好與行業(yè)適用的關(guān)系?？裳写缶V適用于我國境內各行業(yè)各類(lèi)投資項目的可行性研究工作，是對投資項目可行性研究報告編寫(xiě)內容和深度的一般要求和基礎指引。為更好適應不同行業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)和要求，有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)可根據實(shí)際需要對大綱有關(guān)內容進(jìn)行合理調整，制定適用具體行業(yè)或領(lǐng)域的可行性研究報告編寫(xiě)大綱或實(shí)施細則。三是把握好靈活適用的關(guān)系。在編寫(xiě)具體項目可行性研究報告時(shí)，可結合項目實(shí)際對大綱所要求的內容予以適當調整。對于建設內容單一、投資規模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項目，可簡(jiǎn)化有關(guān)內容。對于重大或復雜項目，可在可行性研究報告正文之前形成摘要，綜述項目概況、可行性研究過(guò)程、主要結論和建議等。

　　（二）加強宣傳解讀和專(zhuān)題培訓。組織新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì )和專(zhuān)家學(xué)者多渠道、多角度廣泛開(kāi)展宣傳解讀，并針對各地方、企業(yè)、咨詢(xún)機構和金融企業(yè)等分層次、有重點(diǎn)開(kāi)展系列專(zhuān)題培訓。推動(dòng)各級投資主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)落實(shí)可研大綱要求，加強項目可行性研究重點(diǎn)內容的審核，提升投資管理法治化水平。指導各類(lèi)投資主體和工程咨詢(xún)機構在投資項目謀劃、儲備和上報階段，更加重視項目可行性研究工作，促進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)深入發(fā)展，切實(shí)提升項目前期工作質(zhì)量。引導金融機構注重把握可研大綱有關(guān)財務(wù)及投資融資管理的內容，促進(jìn)投貸聯(lián)動(dòng)。推動(dòng)高校、科研院所設置可行性研究理論和方法專(zhuān)業(yè)課程，促進(jìn)相關(guān)理論研究和實(shí)踐發(fā)展。

　　（三）建立跟蹤反饋和動(dòng)態(tài)調整機制。改革永遠在路上，投融資體制改革也在不斷鞏固和深化過(guò)程中。投資項目可行性研究工作也要隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和改革的不斷深化，因應形勢、與時(shí)俱進(jìn)，在實(shí)踐中不斷地總結、改進(jìn)、提升。要建立可行性研究報告編寫(xiě)大綱階段性評估和動(dòng)態(tài)調整機制，及時(shí)收集、整理各方面對可研大綱的意見(jiàn)建議，并結合投資管理新形勢新要求適時(shí)予以修訂，形成實(shí)踐和制度相互檢驗、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的良性循環(huán)。

　?。▏野l(fā)展改革委投資司）

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