貫徹大綱理念要求 踐行行業(yè)使命擔當 以高質(zhì)量咨詢(xún)服務(wù)引領(lǐng)行業(yè)轉型升級——《投資項目可行性研究報告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明》解讀之二

轉自：國家發(fā)改委網(wǎng)站

2023年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《政府投資項目可行性研究報告編寫(xiě)通用大綱（2023年版）》和《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫(xiě)參考大綱（2023年版）》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《通用大綱》和《參考大綱》），在我國工程咨詢(xún)行業(yè)引發(fā)熱烈反響?？尚行匝芯渴墙ㄔO項目前期工作的重中之重，是投資決策的核心環(huán)節。兩個(gè)大綱堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，系統總結了2002年以來(lái)可行性研究編制工作經(jīng)驗，貫徹新發(fā)展理念，融入新時(shí)代投資建設要求，是投融資體制改革的鞏固和深化，是新時(shí)期做好工程咨詢(xún)服務(wù)的重要規范。工程咨詢(xún)行業(yè)要高度重視，迅速行動(dòng)，深入學(xué)習和認真執行兩個(gè)大綱，進(jìn)一步提升工程咨詢(xún)質(zhì)量，更好服務(wù)投資高質(zhì)量發(fā)展。

　　一、兩個(gè)大綱是深化投融資體制改革成果，推動(dòng)投資高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng )新舉措

　　2004年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，奠定了我國現行投資管理體制的根基，確立了政府投資項目和企業(yè)投資項目分類(lèi)管理的改革框架?！稕Q定》按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔風(fēng)險”的原則，徹底改革此前不分投資主體、不分資金來(lái)源、不分項目性質(zhì)，一律實(shí)行審批的做法，改為區分政府投資項目和企業(yè)投資項目，分別實(shí)行審批、核準和備案制度。2016年7月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，部署推進(jìn)投資領(lǐng)域“放管服”改革，提出了堅持企業(yè)投資核準范圍最小化、試點(diǎn)企業(yè)投資項目承諾制、建設投資項目在線(xiàn)審批監管平臺、實(shí)行并聯(lián)審批核準、簡(jiǎn)化整合投資項目報建手續等一系列影響深遠的改革措施。2016年、2019年，《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》《政府投資條例》2部行業(yè)法規相繼頒布實(shí)施，我國投資管理領(lǐng)域進(jìn)一步實(shí)現了法治全覆蓋，投資管理納入法治化軌道。兩個(gè)大綱鞏固深化投融資體制改革成果，貫徹落實(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的精神，按照政府和企業(yè)投資項目分類(lèi)管理要求，明確兩類(lèi)項目可行性研究的不同側重，努力將投融資體制改革的成果轉化成可行性研究制度規范，用以指導投資實(shí)踐活動(dòng)更加科學(xué)規范推進(jìn)。

　　二、兩個(gè)大綱是助力可研科學(xué)化規范化水平提升，指導工程咨詢(xún)行業(yè)發(fā)展的重要指引

　　可行性研究重點(diǎn)解決項目“能不能干”的問(wèn)題，是投資項目決策的核心關(guān)鍵環(huán)節，在整個(gè)投資項目決策過(guò)程中起著(zhù)承上啟下的作用?？茖W(xué)規范的可行性研究體系是工程咨詢(xún)行業(yè)的職責使命所在。改革開(kāi)放前，我國工程項目的建設前期工作主要圍繞設計任務(wù)書(shū)開(kāi)展，工程設計單位承擔著(zhù)建設前期工作論證任務(wù)，為項目提供決策服務(wù)，當時(shí)尚未產(chǎn)生“工程咨詢(xún)”概念。20世紀80年代初，我國學(xué)習借鑒世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織推進(jìn)項目建設的有益經(jīng)驗，探索引入可行性研究制度。工程咨詢(xún)行業(yè)因應形勢而不斷發(fā)展壯大，經(jīng)過(guò)40多年的拼搏發(fā)展，截至2022年底，備案單位33079家，備案單位從業(yè)總人數369萬(wàn)人，工程咨詢(xún)行業(yè)已經(jīng)成為黨和政府以及市場(chǎng)主體決策的重要“智囊團”和參謀助手。如今，兩個(gè)大綱的發(fā)布和實(shí)施，為行業(yè)發(fā)展釋放了重要的指引和信號，可從以下三個(gè)方面重點(diǎn)把握。

　　（一）重視項目全生命周期咨詢(xún)，提升行業(yè)綜合咨詢(xún)能力。投資項目建設是一項系統性工程，前期工作事關(guān)投資建設成敗。提高前期工作質(zhì)量，關(guān)鍵在于扎實(shí)、深入、充分做好可行性研究工作。兩個(gè)大綱改變過(guò)去“重建設、輕運營(yíng)”的做法，從項目全生命周期管理的視角出發(fā)，進(jìn)一步完善可行性研究報告在內容和深度方面的基礎性要求，提出可行研究報告要圍繞投資項目建設必要性、方案可行性及風(fēng)險可控性“三大目標”開(kāi)展系統、專(zhuān)業(yè)、深入論證，既要重視工程建設方案可行性研究，也要重視項目運營(yíng)方案研究，強調做好項目全生命周期的方案優(yōu)化和系統性論證，完善需求可靠性、要素保障性、工程可行性、運營(yíng)有效性、財務(wù)合理性、影響可持續性、各類(lèi)風(fēng)險管控方案等“七個(gè)維度”研究?jì)热?，對工程咨?xún)行業(yè)項目全過(guò)程咨詢(xún)能力提出更高要求。工程咨詢(xún)機構要對標大綱要求，優(yōu)化咨詢(xún)資源配置，加強咨詢(xún)模式創(chuàng )新，發(fā)揮前期咨詢(xún)引領(lǐng)帶動(dòng)作用，積極發(fā)展投資決策綜合性咨詢(xún)和全過(guò)程工程咨詢(xún)，不斷提升包含項目前期咨詢(xún)、項目實(shí)施/工程建設咨詢(xún)、項目運行維護咨詢(xún)等在內的全階段一體化咨詢(xún)能力。

　　（二）重視數字化咨詢(xún)，加快行業(yè)數字化轉型發(fā)展。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數字中國建設整體布局規劃》，提出要推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈數字化發(fā)展。工程咨詢(xún)行業(yè)加快推進(jìn)數字化轉型刻不容緩。兩個(gè)大綱對投資建設領(lǐng)域數字化轉型提出明確要求，“對于具備條件的項目，研究提出擬建項目數字化應用方案，包括技術(shù)、設備、工程、建設管理和運維、網(wǎng)絡(luò )與數據安全保障等方面，提出以數字化交付為目的，實(shí)現設計-施工-運維全過(guò)程數字化應用方案”。工程咨詢(xún)機構要加強數字化建設的頂層設計，堅持數字化戰略導向，堅持數字化與投資決策綜合性咨詢(xún)、全過(guò)程工程咨詢(xún)等模式創(chuàng )新相結合，在制度激勵、組織機構、人才建設、流程管理等方面加強配套改革，釋放數字化發(fā)展活力；強化數字信息基礎建設，完善工程咨詢(xún)數據資源體系建設，激活數據要素潛能，利用數據資源推動(dòng)工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)全價(jià)值鏈協(xié)同；著(zhù)力開(kāi)發(fā)構建特色鮮明、應用豐富的工程咨詢(xún)數字化咨詢(xún)平臺，形成智能咨詢(xún)能力；注意做好數據安全保障工作，有效防范數據風(fēng)險事件，通過(guò)投資建設領(lǐng)域數字化轉型，著(zhù)力為項目咨詢(xún)提供數據驅動(dòng)、智慧管理、高效協(xié)同的數字化服務(wù)。

　　（三）重視保障安全發(fā)展，提升行業(yè)統籌謀劃水平。當前，面對艱巨繁重的改革發(fā)展穩定任務(wù)和日趨復雜嚴峻的外部環(huán)境，安全發(fā)展的重要性和緊迫性更為凸顯。兩個(gè)大綱對投資領(lǐng)域的安全發(fā)展給予了充分強化和重視，《通用大綱》提出政府投資項目要注意防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，《參考大綱》提出企業(yè)投資項目要特別防范市場(chǎng)風(fēng)險。兩個(gè)大綱要求投資項目要提高投資估算精度，充分考慮項目周期內有關(guān)影響和風(fēng)險管理的費用安排；盈利能力分析既要重視項目自身盈利能力，也要研究項目可融資性及債務(wù)清償能力；財務(wù)持續能力分析要綜合考察項目現金流情況，判斷是否有足夠的凈現金流維持項目正常運營(yíng)；開(kāi)展安全影響效果論證，重視供應鏈安全；做好項目風(fēng)險管控方案研究，建立健全投資項目風(fēng)險管控機制。工程咨詢(xún)機構要提高站位，把握好投資建設整體和局部、當前和長(cháng)遠、宏觀(guān)和微觀(guān)、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的規律，在咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程中不斷提高戰略思維、辯證思維、系統思維、創(chuàng )新思維、底線(xiàn)思維能力，統籌發(fā)展與安全，堅持問(wèn)題導向，增強憂(yōu)患意識，推進(jìn)投資安全理論研究創(chuàng )新，深化風(fēng)險研究標準建設，用好數字化新技術(shù)手段，有效識別、規避各類(lèi)風(fēng)險，使投資項目“真可行”，提升工程咨詢(xún)行業(yè)保障安全發(fā)展的咨詢(xún)服務(wù)能力和水平。

　　三、準確把握兩個(gè)大綱工作要求，推動(dòng)工程咨詢(xún)服務(wù)質(zhì)效升級

　　兩個(gè)大綱借鑒國際經(jīng)驗，立足我國國情，從投資建設實(shí)際出發(fā)，系統總結新時(shí)代以來(lái)投資建設正反兩面經(jīng)驗，進(jìn)一步深化項目可行性研究工作要求，體現了可行性研究規范時(shí)代性、科學(xué)性、原則性的有機統一。做好投資項目的可行性研究是工程咨詢(xún)行業(yè)的看家本領(lǐng)，也是基本功。工程咨詢(xún)機構在服務(wù)投資項目建設的過(guò)程中，要將大綱要求與項目實(shí)際有機結合，特別是把握好以下五方面要求：

　　（一）注重服務(wù)國家戰略。我國堅定實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略、區域協(xié)調發(fā)展戰略、軍民融合發(fā)展戰略等國家重大戰略，重視規劃引領(lǐng)作用。投資在推進(jìn)落實(shí)國家重大戰略、實(shí)施重大規劃等方面發(fā)揮著(zhù)不可替代的重要作用。兩個(gè)大綱重視投資項目規劃政策符合性，在項目背景方面，要求闡述項目與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、區域規劃、專(zhuān)項規劃、國土空間規劃等重大規劃的銜接性，與擴大內需、共同富裕、鄉村振興、科技創(chuàng )新、節能減排、碳達峰碳中和、國家安全和應急管理等重大政策目標的符合性；重視項目需求分析，提出對于重大項目，應立足于構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，研究?jì)蓚€(gè)市場(chǎng)、兩種資源，促進(jìn)暢通循環(huán)。工程咨詢(xún)機構在咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程中，要力求聚焦國家重大戰略推進(jìn)重大項目，聚焦區域協(xié)調發(fā)展擴大有效投資，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節補短板強弱項，助力增強投資優(yōu)化供給結構關(guān)鍵作用。

　　（二）注重生態(tài)文明建設。投資領(lǐng)域要貫徹新發(fā)展理念，實(shí)現更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續發(fā)展，就要正確處理投資與環(huán)境、資源的關(guān)系，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。兩個(gè)大綱重視從源頭上抓好管理，強化項目選址或選線(xiàn)要求，加強資源環(huán)境要素保障分析，論證擬建項目水資源、能源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件；重視節約資源，資源開(kāi)發(fā)類(lèi)項目要制定資源開(kāi)發(fā)和綜合利用方案，評價(jià)資源利用效率；重視能耗控制，加強資源和能源利用效果分析，對于占用重要資源的項目，評價(jià)項目能效水平以及對項目所在地區能耗調控的影響；重視碳達峰碳中和，要求預測并核算項目年度碳排放總量、主要產(chǎn)品碳排放強度，提出項目碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項目對所在地區碳達峰碳中和目標實(shí)現的影響；注重綠色建設，工程方案應重視節約集約用地、綠色建材、綠色建筑、超低能耗建筑、裝配式建筑、生態(tài)修復等綠色及韌性工程相關(guān)內容。工程咨詢(xún)機構在咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程中，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，加快發(fā)展方式綠色轉型，做好環(huán)境污染防治，提升生態(tài)系統多樣性、穩定性、持續性，積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和，實(shí)現投資項目建設與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調統一。

　　（三）注重項目自主創(chuàng )新。習近平總書(shū)記指出，全面建設社會(huì )主義現代化強國，實(shí)現第二個(gè)百年奮斗目標，必須走自主創(chuàng )新之路。在項目建設上也要貫徹自主創(chuàng )新要求，兩個(gè)大綱重視技術(shù)方案比較，通過(guò)比較提出項目預期達到的技術(shù)目標、技術(shù)來(lái)源及其實(shí)現路徑，確定核心技術(shù)方案和核心技術(shù)指標，對于專(zhuān)利或關(guān)鍵核心技術(shù)，需要分析其取得方式的可靠性、知識產(chǎn)權保護、技術(shù)標準和自主可控性等；重視設備方案比選，提出關(guān)鍵設備和軟件推薦方案及自主知識產(chǎn)權情況；重視數字化創(chuàng )新，加強全過(guò)程數字化應用。工程咨詢(xún)機構在咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程中，要瞄準技術(shù)前沿，著(zhù)力推動(dòng)全過(guò)程數字化應用，全面提升投資項目創(chuàng )新水平。同時(shí)，工程咨詢(xún)機構要面向未來(lái)，在規劃編制、項目評估等工作中，著(zhù)力推進(jìn)新型工業(yè)化，加快發(fā)展數字經(jīng)濟，促進(jìn)數字經(jīng)濟和實(shí)體經(jīng)濟深度融合，推動(dòng)戰略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展，助力構建新一代信息技術(shù)、人工智能、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保等一批新的增長(cháng)引擎，服務(wù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈躍升，塑造我國競爭新優(yōu)勢，在更高水平上參與全球競爭。

　　（四）注重民生福祉保障。消除貧困、改善民生、實(shí)現共同富裕是社會(huì )主義的本質(zhì)要求。兩個(gè)大綱提出項目建設必要性研究要從宏觀(guān)、中觀(guān)、微觀(guān)層面展開(kāi)分析，對于主要滿(mǎn)足社會(huì )公共需求的非經(jīng)營(yíng)性項目，應進(jìn)行社會(huì )需求研究；項目用地征收補償（安置）方案應保證被征地農民原有生活水平不降低、長(cháng)遠生計有保障；在項目影響分析中，主要從項目可能產(chǎn)生的社會(huì )影響、社會(huì )效益和社會(huì )接受性等方面，研究項目對當地產(chǎn)生的各種社會(huì )影響，評價(jià)項目在促進(jìn)個(gè)人發(fā)展、社區發(fā)展和社會(huì )發(fā)展等方面的社會(huì )責任。工程咨詢(xún)機構在咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程中，要牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想，加強項目社會(huì )性影響論證，持續打造民生精品工程、示范工程，滿(mǎn)足人民美好生活需要；要結合實(shí)際，因地制宜，發(fā)揮行業(yè)智力優(yōu)勢和專(zhuān)業(yè)特長(cháng)，加大對鄉村建設、義務(wù)教育、基本醫療、住房和飲水安全、育幼養老等方面咨詢(xún)服務(wù)投入力度，推動(dòng)實(shí)現基本公共服務(wù)均等化。

　　（五）注重風(fēng)險綜合防范。政府投資項目和企業(yè)投資項目要綜合把好“風(fēng)險關(guān)”，兩個(gè)大綱重視防范規劃選址風(fēng)險，提出選址方案研究應鼓勵公眾參與，充分考慮不同影響和風(fēng)險因素的早期篩查判斷和初步分析成果，并結合利益相關(guān)方的訴求或建議反饋，完善和優(yōu)化選址選線(xiàn)方案；重視要素保障，提出要分析土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求及保障能力等，對重大項目要根據法規政策要求提出要素予以特別保障的方案，企業(yè)投資項目重點(diǎn)分析用地、用能、碳排放等要素的市場(chǎng)化配置可得性；重視安全建設，提出建設方案要加強安全韌性等方面比選；重視運營(yíng)安全，提出安全保障方案，明確安全生產(chǎn)責任和應急管理要求，強化運營(yíng)單位主體責任，落實(shí)政府監管要求；重視融資安全，全面評價(jià)融資風(fēng)險和債務(wù)清償能力；加強現金流風(fēng)險分析，科學(xué)、精準判斷項目能否正常運營(yíng)。工程咨詢(xún)機構在咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程中，應把防范和化解各類(lèi)風(fēng)險作為可行性研究重要任務(wù)，使風(fēng)險研究成為項目是否可行的有效判斷依據，避免投資損失。

　　四、認真做好兩個(gè)大綱宣貫實(shí)施，持續落實(shí)跟蹤反饋工作要求

　　黨的二十大報告指出要發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關(guān)鍵作用。工程咨詢(xún)行業(yè)要貫徹黨的二十大精神，進(jìn)一步提升咨詢(xún)服務(wù)質(zhì)量，以高質(zhì)量咨詢(xún)供給創(chuàng )造引領(lǐng)高質(zhì)量咨詢(xún)需求，加快構建新發(fā)展格局，推進(jìn)中國式現代化?！锻ㄓ么缶V》和《參考大綱》是新時(shí)期做好投資項目前期工作的重要準則，中國工程咨詢(xún)協(xié)會(huì )高度重視，在兩個(gè)大綱對外征求意見(jiàn)階段，就積極組織工程咨詢(xún)機構參與討論、提出修改完善建議。下一步，協(xié)會(huì )將進(jìn)一步加大工作力度，組織行業(yè)深入貫徹落實(shí)《通用大綱》和《參考大綱》要求，在新時(shí)代咨詢(xún)服務(wù)實(shí)踐中繼續總結經(jīng)驗，持續開(kāi)拓創(chuàng )新，在新征程上作出新業(yè)績(jì)譜寫(xiě)新篇章。

　　（一）加強宣傳培訓服務(wù)促進(jìn)落實(shí)。協(xié)會(huì )將開(kāi)展行業(yè)宣傳培訓工作，在咨詢(xún)工程師（投資）繼續教育環(huán)節有針對性地增加大綱學(xué)習內容。多渠道加強社會(huì )宣傳，使各有關(guān)投資決策方、研究人員、高等院校相關(guān)專(zhuān)業(yè)師生充分認識新版大綱對于實(shí)現投資高質(zhì)量發(fā)展的意義，不斷擴大兩個(gè)大綱的影響力，形成提升咨詢(xún)服務(wù)質(zhì)量的合力。

　　（二）有效檢驗咨詢(xún)質(zhì)量推進(jìn)落實(shí)。協(xié)會(huì )將認真對照《通用大綱》和《參考大綱》，突出標準導向，使大綱要求有機融入協(xié)會(huì )業(yè)務(wù)工作，推動(dòng)工程咨詢(xún)行業(yè)深入落實(shí)兩個(gè)大綱。以?xún)蓚€(gè)大綱的有關(guān)要求作為協(xié)會(huì )開(kāi)展行業(yè)執業(yè)檢查和咨詢(xún)成果質(zhì)量檢查等工作的重要評價(jià)依據。

　　（三）推動(dòng)行業(yè)標準建設深化落實(shí)。協(xié)會(huì )將以?xún)蓚€(gè)大綱為典型示范樣本，進(jìn)一步加強行業(yè)標準規范的編制工作，提升行業(yè)各項標準建設水平，推動(dòng)行業(yè)標準化體系建設向縱深發(fā)展，有效提升行業(yè)咨詢(xún)服務(wù)質(zhì)量和水平。組織專(zhuān)家針對不同專(zhuān)業(yè)投資項目，細化大綱要求，編制配套細則；做好各類(lèi)咨詢(xún)標準與兩個(gè)大綱的有機銜接，增強標準的全面性、科學(xué)性、系統性、專(zhuān)業(yè)性。

　　（四）跟蹤落實(shí)大綱動(dòng)態(tài)調整機制。協(xié)會(huì )將按照國家發(fā)展改革委的統籌安排，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )優(yōu)勢、主動(dòng)擔當作為，積極承擔兩個(gè)大綱的跟蹤反饋工作，及時(shí)收集整理各方面的意見(jiàn)建議，經(jīng)梳理研究后定期報送國家發(fā)展改革委，助力兩個(gè)大綱的持續迭代完善。

　?。ㄖ袊こ套稍?xún)協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng) 肖鳳桐）

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